规划承诺的兑现困境：南非经验及其在非洲语境下的空间治理启示

本文深度剖析南非城市规划在非洲语境下的转型困境，结合68份访谈与政策文献，揭示其虽在立法体系（如SPLUMA法案）和战略框架（如IDP、SDF）层面取得进展，却因国家治理危机、政治经济格局（如新世袭主义）与制度能力不足而难以实现社会空间转型（socio-spatial transformation）的承诺，为全球南方国家的可持续城市化（SDG11）与新政议程（NUA）提供批判性镜鉴。

　　

规划与非洲国家承诺：历史纵览

现代空间规划作为塑造建成环境的话语与实践体系，在非洲经历了曲折发展，深受殖民遗产、去殖民化进程及国家能力差异的影响。南非的殖民规划史与非洲其他国家既有相似性又存在显著差异——1920年代借鉴英国模式引入城市规划方案（town planning scheme），但1948年 apartheid 政权的建立使其在非洲大规模去殖民化时期反而强化了种族空间隔离体系。1950年《集团区域法》（Group Areas Act）和1967年《物理规划法》构建了中央集权化的种族空间工程，包括班图斯坦（Bantustans）规划和工业分散化政策。尽管1970年代因经济危机和青年起义（如索韦托起义）导致 apartheid 规划愿景破裂，但规划专业仍通过1984年《城镇与区域规划师法案》实现了职业化。

相比之下，其他非洲国家在1960-70年代独立后继承了殖民时期的集中式规划体系，将其重塑为国家建设工具，如国家发展计划（NDPs）和首都新城建设。但1980年代结构调整计划（Structural Adjustment Programmes）导致国家能力萎缩、非正式性扩张，规划转向“城市管理”和“行动计划”等务实模式。南非在1990年代民主转型后，规划被赋予空间转型的使命，2002年《规划专业法》和集成发展计划（IDP）框架试图通过空间发展框架（SDF）实现紧凑、可持续的城市结构。

2008年后的规划承诺扩展与困境

全球金融危机后，联合国2030议程（SDGs）和《新城市议程》（NUA）重新赋予规划 promissory legitimacy（承诺合法性），尤其SDG11强调“包容、安全、有韧性的城市”。非洲规划出现复兴趋势：新城开发、基础设施走廊规划和土地管理改革（如加纳2016年《土地用途与空间规划法》）。资金流动（如中国“一带一路”倡议和气候融资）驱动了 master plan 的复苏，但规划实践仍是“多重书写”（palimpsest）——新旧形式叠加，隐含精英利益与表演性目标。

南非在2008年后通过《空间规划与土地用途管理法》（SPLUMA 2013）、《国家发展计划》（NDP 2012）和《集成城市发展框架》（IUDF 2016）强化规划体系，但经济衰退、能源危机和“国家捕获”（state capture）腐败严重削弱实施能力。地方政府危机体现为：财政健康度低、政治任命泛滥、联盟政府不稳定（如2016年约翰内斯堡市政府更迭），导致战略规划（如“自由走廊”公交项目）被政治化或边缘化。

南非规划成果与局限

尽管规划政策倡导空间正义（spatial justice）和转型，实际空间模式仍延续 apartheid 遗产或出现新分化。表现为：

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  种族混合仅限中高收入区， townships 经济活性提升但多源于非正规自发性发展；
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  城市扩张与 densification 并存：边缘地带涌现大型封闭社区（如斯泰恩城）、国有住房项目远离核心区，而 townships 通过后院住房非正式加密；
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  传统Authority土地出现郊区式豪宅和购物中心，脱离 municipal 规划框架；
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  非正规经济与定居点升级受制于合规文化（compliance culture）和部门协调失败（如约翰内斯堡Slovo Park项目30年未果）。

规划对社会转型的贡献有限：微观基础设施缺失、性别主流化实践不足，可持续性（如气候适应）仅少数大都市（如eThekwini）纳入战略，但仍与环境管理条块分割。

规划失效的结构性根源

国家机构危机是核心制约因素：

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  政府层级间政策脱节（如DDM“地区发展模型”沦为咨询方案），地方政府依赖国家资金但缺乏实施能力；
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  市政人员专业资质不足（仅半数管理者达标），年轻规划师缺乏 mentorship；
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  政治派系干扰、官员频繁更替导致长期规划中断，腐败催生合规文化而非创新；
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  公众参与衰退，仅中产阶层通过土地用途申请抵制 densification。

非国家行动者（开发商、传统领袖、NGOs）显著影响空间生产，但规划专业界未能充分发声。规划持续存在部分源于其“表演性功能”——以计划存在本身维持合法性表象。

结论：非洲规划的语境化挑战

南非案例表明，尽管规划在政策修辞和全球议程（如NUA）中承诺转型，但其实现受制于政治经济根基与国家能力缺陷。非洲规划需更贴合本地现实——混合治理结构、非正规性普遍存在、资金依赖外部行为体。未来超越2030议程的谈判中，必须重新审视规划在弱制度环境下的适用性与变革潜力。