新冠疫情后全球健康安全与全民健康覆盖规范融合：进展、阻碍与希望

为解决全球健康安全（GHS）与全民健康覆盖（UHC）规范融合不明的问题，研究人员开展相关研究。结果发现新冠疫情加速二者规范融合，但存在阻碍。该研究为全球卫生行动提供参考，对理解混合规范发展意义重大，推荐科研读者阅读。

　　

在当今全球化的时代，公共卫生已成为国际合作的重点领域。全球健康安全（GHS，旨在减少急性公共卫生事件跨境影响的一系列活动）和全民健康覆盖（UHC，确保所有人都能获得全面优质的卫生服务且不会造成经济困难），是推动卫生政策发展的两个关键概念。它们不仅是独立的目标，还贯穿于卫生政策和实践中，对改善全球健康状况至关重要。

然而，长期以来，全球卫生行动者一直将 GHS 和 UHC 视为截然不同的概念，这种观念导致两者在实际执行中存在诸多问题。例如，在资源分配上，往往会出现竞争，导致一方的发展受到限制；在应对卫生紧急情况时，两者的脱节使得卫生系统的干预措施缺乏协调性，从而削弱了应对效果。像 2014 年西非埃博拉疫情和 2016 年寨卡疫情期间，就凸显出这种脱节带来的弊端。在这些危机之后，面对资源的日益紧张，全球卫生行动者逐渐意识到将 GHS 和 UHC 协调统一的重要性，世界卫生组织（WHO）总干事甚至将它们形容为 “同一枚硬币的两面” 。

尽管如此，在如何有效协调 GHS 和 UHC 规范方面，仍然缺乏清晰的认识。这给公共卫生的实际实施带来了巨大挑战。在资源稀缺和政治现实的压力下，政策制定者常常面临艰难的抉择，不得不优先考虑其中一个方面，这就使得两者的协调推进变得困难重重。因此，了解 GHS 和 UHC 规范目前的融合程度，尤其是在经历重大危机（如 COVID-19 大流行）之后的融合情况，对于未来两者的协同发展至关重要。这不仅关系到政策的优先选择、投资水平的确定，还涉及到治理安排的类型，会对全球卫生政策的走向产生深远影响。

为了深入探究这一问题，研究人员在《Global Health》期刊上发表了名为《Normative convergence between global health security and universal health coverage: evidence from international health negotiations》的论文。通过研究，他们发现 COVID-19 大流行创造了一个独特的政策窗口，加速了 GHS 和 UHC 规范的融合。在相关国际协议中，GHS 和 UHC 规范通过各自话语主题和核心功能的共同促进，展现出更强的互补性和相互依存性。不过，两者规范融合的持续推进面临着诸多阻碍，谈判者在政治和操作层面做出的权衡，使得融合进展变得艰难。这一研究成果为全球卫生行动者在多危机时代寻求共识提供了实用的参考，也让人们更加清楚地认识到应对地缘政治和克服路径依赖的重要性。同时，它还加深了学术界对 “混合规范” 通过外交途径动态发展过程的理解，在全球卫生和外交政策领域具有重要的意义。

在这项研究中，研究人员采用了多种关键技术方法。他们精心挑选了两个具有代表性的案例进行深入分析，即 WHO 大流行协议（PA）和 2023 年联合国大会关于全民健康覆盖的政治宣言（PD）。这两个案例分别在 WHO 和联合国大会的框架下进行谈判，是全球卫生外交的重要成果，能够很好地反映 GHS 和 UHC 规范的发展情况。研究人员运用了定性内容分析和话语分析相结合的方法。通过定性内容分析，对相关官方文件进行系统分类，确定 GHS 和 UHC 规范相关元素的存在与否及出现频率；利用话语分析，深入剖析语言机制及其潜在的社会政治影响。两者相辅相成，帮助研究人员全面了解规范的发展变化。

研究人员对 PA 的六个迭代谈判草案进行了详细分析，以此来探究 UHC 规范在其中的体现。在明确提及 UHC 方面，早期草案中 UHC 与 GHS 的联系较为紧密，且表述直接。随着草案的不断修改，虽然 UHC 与 GHS 的联系依然存在，但表述变得相对隐晦。例如，最初草案中 UHC 作为总体原则指导 PA 的制定，后来逐渐被修改，到 PA6 时，UHC 不再作为指导原则，不过仍被定义为关键术语。

在 UHC 话语方面，主要通过三种方式呈现。一是基于权利的叙述，如引用 WHO 宪法，强调健康是每个人的基本权利，同时提及包容性、社区参与、性别平等、不歧视和尊重多样性等原则。二是公平框架，将公平视为跨领域的战略主题，贯穿于大流行预防、准备和应对的各个环节，强调公平应体现在原则、指标和结果上。三是对社会决定因素（SDH）的关注，草案强调采取综合的跨部门方法，从社会、经济、环境等多个方面应对大流行，促进健康。

从 UHC 核心功能来看，主要体现在三个方面。在可及且负担得起的卫生商品上，PA 致力于确保人们能及时获得负担得起、安全有效的大流行应对产品，包括建立相关机制保障产品的公平分配，提出如 “分层定价” 等成本相关安排。对于优先考虑弱势群体，各草案都有不同程度的体现，涵盖了资源分配基于公共卫生需求、保障一线工作者及各类弱势群体获取大流行应对产品等内容。以社区参与为例，不同草案对其重视程度有所不同，反映出在这方面的推进存在差异。在初级卫生保健（PHC）方法上，PA 各草案承诺采取 PHC 方法，如确保获得临床护理、维持卫生服务的连续性等，但在发展过程中，部分 PHC 能力有所调整，同时对 “基本” 卫生服务的关注有所加强。

研究人员还对 PD 的五个迭代文件进行了分析，以揭示 GHS 规范在其中的情况。在明确提及 GHS 方面，只有 PD1 明确将 “全球健康安全” 作为话语主题，强调重新调整国家卫生系统，以 PHC 为基础实现 UHC 和健康安全。虽然后续草案没有直接提及 GHS，但仍保留了其作为话语策略的影响，并且与 GHS 核心功能存在诸多联系。

GHS 话语主要通过三种方式表达。一是存在威胁叙述，PD1 开篇就指出健康和国家安全面临的一系列威胁，强调通过全球团结和集体行动来应对这些威胁。二是韧性框架，强调 UHC-HLM 是超越现状、构建抵御全球冲击韧性的机会，倡导建立有韧性且以人为本的卫生系统。三是对传染病的关注，PD 强调传染病对实现可持续发展目标（SDGs）的影响，指出需要采取多部门、政府整体行动来应对传染病，同时协调相关高级别会议，以促进各方面的互补和相互联系。

GHS 核心功能在 PD 中也有具体体现。在疫情防范方面，PD 各草案强调从 COVID-19 大流行中吸取教训，扩大 PHC 方法的应用，加强公共卫生监测、风险沟通和社区参与等。在卫生应急响应方面，PD 要求提供关键对策，如为高优先级群体提供 COVID-19 疫苗接种、加强基本免疫计划等，同时强调医疗产品的生产、及时公平分配以及技术转让等。在 “同一健康” 方法上，PD 后续草案对这一 GHS 关键方面的关注度显著提升，强调加强国家、区域和全球层面的合作，采取综合系统的 “同一健康” 方法，以预防和应对各类健康紧急情况。

综合研究结果和讨论部分可以看出，COVID-19 大流行确实成为了 GHS 和 UHC 规范融合的重要催化剂。在大流行的背景下，国际社会加强了合作，政治上的推动使得两者规范的融合进程加快。例如，在 PA 中，公平这一 UHC 的核心概念被提升到重要位置，改变了以往 GHS 文件中优先考虑国家安全利益的局面，从而为 UHC 规范融入 GHS 制度提供了契机。同时，在 PD 中，韧性框架的推广将 GHS 的相关理念引入到 UHC 的讨论中，促进了两者的融合。

不过，实现 GHS 和 UHC 规范的持续融合并非一帆风顺，面临着诸多障碍。在谈判过程中，随着谈判的推进，为了达成共识，谈判者采取了一些策略，如添加限制条件、使用替代词汇以及转移讨论平台等。这些策略虽然在一定程度上有助于达成协议，但却削弱了 GHS 和 UHC 规范的融合程度。比如，在 PA 和 PD 的后续草案中，对 UHC 和 GHS 的明确提及减少，部分核心功能和话语也有所弱化。

这项研究意义重大。它让人们认识到，在全球卫生领域，规范的发展并非总是通过明确的表述和承诺来推进，渐进式的、隐含的变化同样重要。对于政策制定者和外交人员来说，在制定全球卫生政策和进行外交谈判时，要充分考虑到政治和实际操作中的各种因素，避免因追求表面上的共识而牺牲规范融合的实质性进展。同时，要善于利用公平和韧性等核心概念，推动 GHS 和 UHC 规范的协同发展，在国际合作中寻求平衡，既保障各国的自身利益，又能促进全球卫生事业的进步。在未来的研究中，还需要进一步评估 PA 和 PD 在促进 GHS 和 UHC 规范融合方面的实际效果，探讨规范融合在危机过后能否打破 “恐慌与忽视” 的循环，为全球卫生规范的发展提供更深入的理解和指导。