数字市场互操作性规制的挑战与启示：基于PSD2与DMA的比较研究

《European Journal of Risk Regulation》：Implementing Interoperability: Regulating Innovation and Competition under PSD2 and DMA

本文聚焦欧盟《支付服务指令(PSD2)》与《数字市场法案(DMA)》框架下互操作性要求的实施困境。研究通过系统分析开放银行领域API标准碎片化、接口质量低下等关键技术障碍，揭示了监管框架在激励不足、执法薄弱及标准缺失三重维度的制度缺陷。成果为DMA执法机构提供了规避PSD2覆辙的实践路径，对构建动态数字市场规制范式具有重要政策意义。

　　

在数字经济的浪潮中，互操作性（Interoperability）已成为打破平台垄断、促进市场竞争的关键利器。欧盟作为数字规制的先行者，先后通过《支付服务指令(PSD2)》和《数字市场法案(DMA)》构建了互操作性监管框架。然而理想很丰满，现实却很骨感——PSD2实施过程中暴露出的API（应用程序编程接口）标准碎片化、接口质量参差不齐等问题，如同悬在数字市场健康发展头上的达摩克利斯之剑。这些问题不仅制约了第三方服务商的创新活力，更让监管效果大打折扣。当DMA这部更具雄心的法规登上历史舞台时，一个紧迫问题浮出水面：如何避免重蹈PSD2的覆辙？

正是在这样的背景下，乌得勒支大学的Nikita Divissenko与Alessia Sophia D'Amico在《European Journal of Risk Regulation》上发表了他们的研究成果。这项研究如同一位经验丰富的导航员，通过精准比较PSD2与DMA的互操作性规制路径，为DMA的有效实施绘制了一张避障地图。研究人员采用法律文本分析、案例研究和比较法等方法，特别聚焦于PSD2实施过程中积累的实证经验与教训。他们深入剖析了PSD2三层架构（指令、监管技术标准RTS和行业标准）下的互操作性要求，特别是账户访问规则(XS2A)在支付启动服务(PIS)和账户信息服务(AIS)中的具体应用。

技术方法上，研究主要运用了立法文本比较分析、监管实施效果评估以及行业实践案例研究。特别关注了PSD2框架下专用接口与标准接口的技术要求、API性能指标（可用性、延迟、吞吐量、安全性），以及欧盟银行业管理局(EBA)行业工作组的多利益相关方对话机制。对于DMA的分析则侧重于第6条和第7条下的数据共享义务、软件互操作性要求，以及欧盟委员会通过实施法案、授权法案和监管对话等工具进行规则细化的权限。

II. 支付服务指令(PSD2)部分的研究结果显示：

在互操作性要求方面，PSD2通过第66条和67条建立的XS2A规则，理论上为第三方支付服务提供商(TPP)访问客户支付账户数据铺平了道路。然而研究发现，缺乏统一的API标准导致银行可以选择不同的通信接口方案——专用接口或标准接口。大多数银行选择了基于开放API的专用接口，但这反而造成了技术上的“巴别塔”。柏林集团的NextGenPSD2、西班牙、意大利和法国的国家聚合器等多种标准并存，形成了严重的API碎片化现象。

关于互操作性义务的实施挑战，研究揭示了三个核心问题：首先，银行缺乏投资高性能API的足够激励，导致接口质量参差不齐。许多第三方提供商反映，API可用性不稳定、数据访问范围不明确、eIDAS（电子身份识别和信任服务）认证可靠性在欧盟范围内不一致。其次，监管执法存在明显短板。尽管RTS第30(6)条授权国家主管机构确保银行合规，但跨境协调不足导致执法效果大打折扣。最后，“备用接口”要求本意是保障服务连续性，却在实践中成为银行规避高质量专用接口责任的漏洞。

PSD2修订进程的启示尤为深刻。拟议的《支付服务条例(PSR)》转向通过明确禁止特定障碍行为（如重定向或解耦方法）来强化监管，而非强制推行单一API标准。这种策略转变承认了既定行业现实的不可逆性，同时也凸显了时机选择在技术规制中的关键作用——在市场竞争格局形成后再推行统一标准，成本将呈几何级数增长。

III. 数字市场法案(DMA)部分的分析表明：

DMA的互操作性义务呈现出多层次特征。第6(2)条禁止守门人使用商业用户生成的非公开数据进行竞争，而第6(10)条则进一步要求守门人应请求免费提供高质量、连续、实时的数据访问。在技术互操作性方面，第6(4)条要求操作系统守门人允许安装和使用第三方软件应用程序，第6(7)条则针对操作系统和虚拟助手设定了硬件和服务互操作性义务。特别值得关注的是第7条关于独立号码人际通信服务(NI-ICS)的互操作性规定，它采用了分阶段实施策略：先是两人文本消息传递，两年内扩展至群组，四年内实现语音和视频通话。

DMA的实施工具显示出更强的灵活性。第8(3)条的监管对话机制允许欧盟委员会与守门人协商合规措施，第46条的实施法案授权可具体规定技术措施，而第12条的授权法案则为适应市场变化提供了动态调整空间。2024年9月欧盟委员会对苹果公司启动的互操作性调查程序，正是这些工具投入实战的早期信号。

IV. 从PSD2到DMA的经验迁移部分提出了关键政策建议：

针对API碎片化风险，研究指出DMA第7条对NI-ICS互操作性的技术中立表述（“必要的技术接口或类似解决方案”）可能重蹈PSD2的覆辙。研究人员建议欧盟委员会应更积极地运用第48条的标准化授权，而不是等待市场自发形成标准。在接口质量保障方面，PSD2的经验表明，单纯依靠守门人自律难以保证API性能。DMA第60条序言虽然提及“高质量API”，但缺乏具体基准，需要委员会通过实施法案明确质量要求。

研究结论部分强调，PSD2与DMA在促进互操作性方面共享着相似的目标逻辑——都是通过强制数据共享和系统互联来挑战守门人的市场地位。然而，PSD2实施过程中暴露的三大短板（要求模糊、标准缺失、执法薄弱）为DMA提供了前车之鉴。欧盟委员会作为DMA的单一执法机构，相比PSD2分散的成员国监管体系，具有更强的规则统一性和执法一致性优势。但能否把握住规制时机，在市场竞争格局固化前建立有效的互操作性框架，将是DMA成败的关键。

这项研究的深刻意义在于，它首次系统地将金融监管领域的实践经验移植到更广泛的数字市场规制场景中。这种跨领域的规制知识迁移，不仅为DMA的有效实施提供了具体路径，更开创了数字时代技术规制的方法论先河。随着全球各经济体纷纷出台自己的数字市场法规，这项研究提供的洞察将成为政策制定者不可或缺的参考框架。在数字市场规制的全球竞赛中，谁能更好地吸收前人经验，谁就能在创新激励与市场公平之间找到最佳平衡点。