地方应急管理机构资源限制对灾害缓解和碎片管理规划的影响

《Progress in Disaster Science》：The impacts of local emergency management agency resource constraints on planning for Hazard mitigation and debris management

美国本土灾害缓解与废弃物管理计划资源限制研究。通过向50个州及 territories的309名应急管理人员发放问卷，发现人员配备不足和任务冲突显著阻碍废弃物管理计划制定（p<0.001），但对灾害缓解计划影响不显著（p=0.18）。研究证实高人员配置区域计划实施效果更佳，但合作率未发现计划类型差异。建议加强学术机构合作与联邦激励政策。

　　本研究旨在评估美国各地地方应急管理部门在灾害应对计划制定与管理方面的资源限制。研究通过一项专门设计的调查工具，收集了有关计划制定、计划实施以及与其他规划利益相关方合作的信息。调查对象涵盖了美国50个州、五个海外领地和哥伦比亚特区的地方应急管理部门。在数据清洗之后，共有309名地方应急管理人员参与了调查，这些人员代表了联邦应急管理局（FEMA）的全部10个地区。研究使用了多种统计方法对数据进行分析，以探讨资源限制对地方应急计划制定与实施的影响。

研究结果显示，虽然没有足够的证据支持资源限制会抑制地方应急管理部门制定关键灾害相关计划的假设，但资源限制，尤其是人员配置不足和优先事项冲突，确实是制定地方灾害废弃物管理计划的重要障碍。此外，研究还表明，人员配置水平较高的地区在实施灾害缓解和废弃物管理计划方面更加有效。最后，研究发现，在八个不同的规划利益相关方类别中，灾害相关计划类型之间在报告的合作率上没有显著差异。然而，与学术机构的合作却是最不常见的，这为未来的研究和实践提供了改进的方向。

### 灾害缓解计划的重要性

灾害缓解计划被广泛认为是提升社区韧性的关键手段。韧性是指一个系统、社区或社会在面对灾害时能够抵抗、吸收、适应并恢复的能力，包括通过风险管理来保护和恢复其基本结构和功能。研究表明，积极的计划制定，如果足够灵活以满足特定社区的需求，可以帮助不同规模的社区建立韧性。另一方面，缺乏事前规划可能会阻碍社区在灾害后公平和及时地分配援助。

美国联邦政府通过多项立法推动灾害缓解计划的发展，例如1988年通过的《罗伯特·T·斯塔福德法案》，该法案设立了灾害缓解资金计划（HMPG），为经历联邦宣布灾害的地区提供资金支持。然而，该计划在最初阶段因大量未使用的资金和缓慢的缓解项目实施而受到批评。随后，2000年的《灾害缓解法案》对此进行了修订，要求州和地方政府在获得HMPG资金资格前制定事前灾害缓解计划。2018年，该计划被《建设韧性基础设施和社区（BRIC）资金项目》所取代，旨在支持美国社区设计和实施灾害缓解项目，以增强灾难韧性。

### 灾害废弃物管理计划的作用

灾害前的废弃物管理计划同样被视为提升灾难韧性的重要工具。在计划制定阶段，诸如识别临时灾害废弃物管理地点、明确不同利益相关方的角色以及与废弃物清除公司签订预先安排的合同等具体措施，对于有效应对灾害后的废弃物管理至关重要。研究表明，拥有灾害前废弃物管理计划的社区在处理废弃物方面更加高效和有序。澳大利亚的一项最新研究也支持这一观点，指出缺乏灾害前废弃物管理计划往往导致在响应和恢复阶段采取仓促且不可持续的解决方案。

为了鼓励地方制定灾害废弃物管理计划，FEMA也推出了激励计划。最早的“公共援助试点计划”始于2007年，但于2008年停止。该计划后来被重新命名为“公共援助替代程序试点计划”，作为2013年《桑迪恢复改进法案》的一部分。这两个计划都通过额外的联邦资金激励地方制定FEMA认可的灾害废弃物管理计划。然而，截至本研究写作时，大多数联邦灾害废弃物管理激励计划已经终止。

### 竞争性优先事项与人员不足对规划的影响

尽管灾害缓解和废弃物管理计划已被证明在提升地方韧性方面有效，但竞争性优先事项和人员不足已成为地方应急管理部门面临的主要挑战。竞争性优先事项往往使应急管理人员的关注点偏向于响应，而非长期规划。过去的研究和实际事件表明，由于更紧迫的需求占据时间分配的中心位置，缓解措施常常被忽视。此外，进一步的研究发现，应急管理部门在制定计划方面往往比在实施计划中的策略更加成功。

计划的实施还受到应急管理人员频繁更替的影响，这通常由竞争性优先事项所导致。例如，一项对903名地方应急管理人员的研究发现，那些直接管理三到五个灾害的受访者几乎比管理少于三个灾害的受访者更有可能考虑离开该领域。这种高流动率导致对地方应急计划的熟悉度降低，从而削弱了计划的实施效果。资源不足的影响也被量化，研究显示，社区在实施缓解计划时的符合程度处于中等水平。此外，人员不足还被视为有效实施社交媒体和众包策略的障碍。

这些资源限制不仅影响灾害缓解计划，也对废弃物管理计划的制定产生显著影响。研究发现，人员数量较少限制了地方应急管理人员在制定废弃物管理计划方面的专注度，而目前缺乏相关的激励措施进一步加剧了这一问题。一项针对FEMA第八区地方应急管理人员的研究指出，大多数地区在资金、人员和工作量方面都面临重大挑战。

### 应急管理人员与其他规划利益相关方的合作

为了克服资源限制带来的挑战，应急管理人员与其他相关规划利益相关方之间的合作被广泛认为是必要的。这些利益相关方包括其他应急管理人员、各级政府以及社区合作伙伴。研究指出，这种合作对于应对竞争性优先事项和人员不足的限制至关重要。一些研究认为，与相关实体建立网络和协调关系是应急管理人员在推动地方缓解和废弃物管理计划以及实施策略中的重要职责。

尽管过去的文献强调了合作在灾害缓解计划中的重要性，但研究发现，灾害缓解计划的制定过程中仍存在合作不足的问题。虽然一些美国县市显示出合作动态，但当地社区成员在这一过程中却常常被忽视。在某些情况下，潜在合作伙伴由于自身的竞争性责任而难以参与灾害缓解计划的合作。相比之下，关于废弃物管理计划的合作研究较少，但研究发现，应急管理人员与其他相关利益相关方之间的合作并未被广泛报告。

### 研究方法与数据收集

为了回答上述研究问题，研究团队设计了一项包含三个部分的调查问卷，分别评估地方应急管理部门在计划制定、计划实施以及与其他利益相关方合作方面的资源限制。调查问卷还收集了关于受访者所在县市、州以及过往重大灾害的信息。研究团队通过参加四个不同FEMA区域的州应急管理部门年度会议，并在会议期间分发问卷，建立了初步的联系。此外，问卷还通过电子邮件和会议现场的二维码分发给全美各地的应急管理部门。

在数据收集过程中，研究团队获得了密苏里大学堪萨斯城分校的机构审查委员会（IRB）豁免。问卷通过Qualtrics这一调查软件平台完成，数据收集时间为2024年8月至2025年6月。初始样本包括335名地方应急管理人员，覆盖了美国所有县市及县等效单位的约10.3%。研究团队对初始数据进行了详细审查，并对不完整数据进行了分析，最终确定了309名有效受访者。

### 研究结果与分析

研究结果显示，地方应急管理部门在制定关键灾害相关计划方面受到资源限制的影响。然而，对于灾害缓解计划，没有足够的统计证据支持资源限制会抑制其制定。尽管描述性数据表明，缺乏计划的地区在人员配置方面可能存在一些趋势性不足，但这些发现并未达到统计显著性。相反，对于废弃物管理计划，研究发现资源限制，尤其是人员配置不足和竞争性优先事项，是显著的障碍。

研究进一步发现，人员配置水平较高的地区在实施灾害缓解和废弃物管理计划方面更为有效。这一结论得到了多个先前研究的支持，包括对人员配置与计划实施之间关系的分析。此外，研究还表明，废弃物管理计划的制定和实施在某些情况下与竞争性优先事项存在显著关联，这可能与资源分配和管理重点有关。

在合作方面，研究发现灾害缓解和废弃物管理计划在不同利益相关方之间的合作率没有显著差异。然而，与学术机构的合作率最低，这为未来的合作提供了潜在的改进方向。研究团队建议，地方应急管理部门应加强与学术机构的合作，特别是那些提供行动导向学习和研究的大学规划项目。学术机构可以通过学生参与、培训和研究项目等方式，为地方应急管理部门提供额外支持。此外，学术机构与地方应急管理部门之间的合作也可以通过参与应急管理部门会议和建立联系来加强。

### 研究的局限性与未来研究方向

本研究的局限性在于仅关注了灾害缓解和废弃物管理计划，而忽略了其他类型的应急计划，如灾后恢复计划、疏散计划和避难计划。此外，本研究主要依赖于调查问卷，未能获取更深入的定性数据。未来的研究可以采用更全面的定性方法，以获得更丰富的信息。此外，本研究未能评估BRIC计划削减对灾害缓解计划的影响，而该计划的削减时间点与数据收集时间重合，因此对这一影响的评估可能需要进一步研究。

总体而言，本研究强调了地方应急管理部门在灾害缓解和废弃物管理计划制定与实施过程中面临的资源限制，并指出与学术机构的合作是提升计划质量的重要途径。未来的研究可以进一步探讨其他类型的应急计划以及不同合作形式对地方应急准备和响应能力的影响。