RRF绩效支出条件性对法治保护的实践评估：基于波兰、匈牙利和斯洛伐克国家复苏计划的比较研究

《European Journal of Risk Regulation》：Rule of Law Protection through RRF Performance-based Spending Conditionality: Lessons from the Polish, Hungarian and Slovak Plans

本文聚焦欧盟"复苏与韧性基金"(RRF)绩效支出条件性机制对法治原则的保护效果。研究通过比较波兰、匈牙利和斯洛伐克三国国家复苏计划(NRRP)的实施案例，揭示RRF框架下法治保护被"经济化"的现状——即法治改革主要服务于金融利益保障和经济韧性目标。研究发现，绩效管理模式(NPM)虽能通过里程碑(M&Ts)机制推动短期改革，但受限于输出导向的评估体系，难以实现法治的系统性保护。该研究为欧盟2028-2034年预算期的新型治理模式提供了重要借鉴。

　　

在欧盟治理体系中，法治原则作为核心价值一直面临执行困境。尤其在后疫情时代，如何通过经济手段强化成员国对法治的遵守，成为欧盟制度设计的重要挑战。2021年推出的"复苏与韧性基金"(Recovery and Resilience Facility, RRF)作为"下一代欧盟"(NextGenerationEU, NGEU)计划的核心工具，首次将6480亿欧元的复苏资金与绩效支出条件性直接挂钩，开创了"资金换改革"的新型治理模式。这种模式是否真能有效遏制某些成员国的法治倒退现象？其背后的新公共管理(New Public Management, NPM)逻辑又是否适合用于保护法治这类政治价值？这些问题正是Pauline Thinus在《European Journal of Risk Regulation》上发表的最新研究试图解答的。

为了系统评估RRF绩效框架对法治保护的实际效果，研究者采用了多方法研究设计。首先通过文献分析梳理了RRF法律框架（特别是欧盟第2021/241号条例）中关于法治保护的具体规定，重点考察了国家复苏计划(NRRP)的采纳标准、里程碑指标(M&Ts)设计规则以及资金支付暂停机制。随后采用比较案例分析法，选取匈牙利、波兰和斯洛伐克三国作为研究对象——这些国家不仅具有相似的历史背景（均经历2004年 enlargement wave的哥本哈根政治标准审查），而且当前都存在不同程度的法治倒退风险。研究还结合了欧盟委员会的CID数据集（截至2025年7月）和16场与欧盟官员的半结构化精英访谈，从制度设计和实践执行两个维度进行交叉验证。

III. RRF绩效模型的规则：法治保护案例

研究发现，RRF法律框架为法治保护设定了特殊的优先地位。根据条例附件V，成员国计划必须达到最高评级才能在"应对国别建议(CSRs)挑战"和"预防腐败欺诈"两项关键标准上获得通过。这意味着法治相关改革虽享有制度优先性，但其保护范围却被严格限定在经济理性框架内——主要服务于"保障欧盟金融利益"和"提升投资环境"等经济目标。在测量框架上，RRF明显受到新公共管理理念影响，推崇分阶段、输出导向的检查清单式改革。例如法治改革被分解为具体的立法修订、培训人数或设备采购量等可量化指标，虽然便于评估，却难以捕捉法治的体系性本质。

IV. 实践中的RRF绩效模型：法治相关条件的实施

匈牙利案例显示，尽管其NRRP包含近80项法治相关里程碑（其中27项为超级里程碑），但截至2025年中期仍未提交任何支付请求。这种僵局揭示了绩效条件性的局限性：即使面临GDP 4%的资金压力（104亿欧元），奥尔班政府仍拒绝实质性改革。研究还发现，匈牙利案中不同支出条件性工具（如条件性条例Regulation 2020/2092与共同条款条例CPR）的叠加使用，反而为政治博弈创造了空间。

波兰案例则呈现了相对成功的图景。其NRRP虽仅包含5项法治相关改革（涉及司法独立、立法质量和审计系统），但凭借对里程碑条款的详细规定（如明确要求废除违纪庭制度），在2024年2月成功获得首批支付。值得注意的是，欧盟委员会在评估中运用了"最小偏差原则"，允许波兰在支付请求后补充实施细则，这种灵活性体现了RRF"纪律与裁量"的平衡特性。

斯洛伐克的实践揭示了绩效框架的适应性挑战。该国在2023年政府更迭后出现法治倒退风险，但欧盟委员会通过持续监测和计划修订机制（如增加控制性里程碑），成功迫使政府撤回可能危及法治的刑法修正案。这一案例证明，绩效管理虽能及时纠偏，但改革深度受限于经济框架——例如反腐败措施主要被纳入"商业环境改善"组成部分。

V. 结论

研究最终指出，RRF绩效框架对法治的保护存在本质矛盾：一方面通过资金杠杆赋予了法治改革优先性，另一方面又因经济理性主导而削弱了其体系性保护。这种"经济化"过程使得法治沦为保障金融利益的手段而非目标，输出导向的指标体系更易引发象征性合规。研究还发现，绩效制度的有效性高度依赖政治环境——在匈牙利，资金压力未能触发改革；而在波兰和斯洛伐克，政治意愿才是改革推进的关键。

这项研究对欧盟未来治理具有重要警示意义。随着委员会计划将RRF模式推广至2028-2034年整体预算，如何避免法治保护的"检查清单化"，如何平衡灵活性与纪律性，以及如何防范政治交易对评估客观性的侵蚀，都将成为新型绩效框架设计的核心挑战。研究者建议，未来制度应突破纯粹经济框架，通过更全面的法律基础（如欧盟条约第2条）来强化对民主价值的保护，唯有如此，支出条件性才能真正成为遏制法治倒退的有效工具。