从港口城市到海洋之都：1990–2023年釜山的治理与城市品牌建设

《Planning Perspectives》：From port to ocean capital: governance and city branding in Busan, 1990–2023

港口城市在全球化与后工业化背景下面临功能重构、制度创新与身份重塑的治理挑战。本研究以韩国釜山为例，通过制度路径追踪与多维度案例分析，揭示城市品牌从形象传播工具演变为整合多元利益的治理平台。研究发现：品牌机制通过重构叙事框架协调政府、港口机构与市民组织，推动空间功能复合化与制度路径突破，但存在公共参与形式化、文化资本商品化及治理权威碎片化等困境。案例表明，城市品牌作为情境化治理工具，其效能取决于制度环境适配度与社会资本整合度，为同类港口城市转型提供动态治理模型。

　　在当今全球化的背景下，港口城市正面临着功能重塑、制度变迁以及城市身份重构等多重挑战。这些城市由于其特殊的地理位置和经济结构，长期以来依赖于港口贸易和物流活动，形成了以港口为核心的经济与社会体系。然而，随着全球贸易模式的转变和城市治理逻辑的更新，传统的港口主导型发展模式逐渐暴露出制度惯性和功能同质化的弊端。因此，港口城市如何在保持其经济功能的同时，实现城市空间的多元化与治理结构的现代化，成为了一个亟需解决的问题。本文以韩国的釜山市为研究对象，探讨城市品牌在港口城市转型中的作用，以及其在制度、空间和社会层面的介入机制。

港口城市作为全球化早期的重要节点，不仅承载着物流和贸易功能，还扮演着权力流动、资本汇聚和文化互动的关键角色。在这一过程中，港口与城市之间的关系往往是紧密耦合的，这种关系既带来了效率优势，也形成了独特的社会结构和治理逻辑。然而，随着工业化的推进和物流体系的扩张，港口城市的功能逐渐单一化，空间布局也趋于固定，导致城市内部难以灵活适应复杂的产业转型、人口流动和社会多元化带来的挑战。这种结构性的固化，使得港口城市在面对新的发展需求时，往往陷入治理困境和政策瓶颈。

在这样的背景下，城市品牌逐渐从一种简单的对外宣传工具，演变为一种更具战略意义的治理中介。城市品牌不仅能够构建城市形象，还能够作为制度协调、空间重构和社会认同的平台，帮助港口城市打破功能锁定和制度惯性，实现城市与港口的重新整合。釜山市作为韩国最重要的港口城市之一，其发展轨迹具有代表性，展示了城市品牌如何在制度、空间和社会层面发挥作用，推动港口城市的转型。

釜山的城市品牌构建过程并非一蹴而就，而是经历了长期的制度演进和空间重构。自20世纪90年代以来，随着韩国民主化进程的推进和城市更新政策的实施，釜山逐渐从一个以传统港口功能为主导的单一型城市，转型为一个更加多元化的城市，强调文化、创意产业和治理创新。这一转变的背后，是城市品牌在政策制定、空间规划和利益协调中的逐步介入。城市品牌不再仅仅是象征性的视觉符号，而是成为一种制度化的治理机制，推动港口城市向更加综合、多元的方向发展。

在制度层面，釜山的城市品牌构建涉及多个关键节点。首先是港口治理结构的调整，从中央政府直接控制转向半自治的公共机构模式。2004年，釜山港口管理局（Busan Port Authority, BPA）的成立标志着港口治理从高度集中向一定程度的分散化转变。这一调整为城市品牌进入治理体系提供了契机，使得地方政府能够通过品牌策略重新定位其城市发展战略，以应对港口功能与城市空间之间的割裂。其次是城市更新政策的实施，特别是北港再开发项目（North Harbour Redevelopment Project, NHRP）的启动，使得城市品牌从概念走向实践，成为一种协调多方利益、推动空间重塑的重要工具。

在空间层面，釜山的城市品牌构建与港口区域的再开发密切相关。北港再开发项目不仅改变了港口的功能定位，还重新定义了城市空间的使用方式。该项目将曾经以物流为主的集装箱码头区域，转型为集文化、休闲和生态功能于一体的多功能空间，体现了城市品牌在空间重构中的作用。这种转变不仅仅是物理空间的调整，更是一种象征意义上的重塑，通过品牌叙事赋予空间新的文化内涵和社会价值。同时，城市品牌也推动了港口与城市之间的空间融合，使得港口不再仅仅是工业活动的中心，而是成为市民生活和文化体验的重要场所。

在社会层面，城市品牌构建过程中强调了市民的参与和认同。釜山市政府通过一系列参与机制，如品牌口号的公众投票、文化节庆活动的共同策划等，增强了市民对城市发展的认同感和归属感。这些活动不仅提升了城市形象，还促进了市民与政府、港口机构之间的互动，使得城市品牌成为一种沟通和协商的平台。然而，尽管市民参与在形式上有所体现，其实际影响力仍然有限。大多数参与活动仍然停留在象征性层面，缺乏实质性的政策反馈和决策参与。因此，城市品牌的社会功能仍然受到一定的制约，未能完全实现其在治理中的深层次作用。

此外，城市品牌在推动港口城市转型的过程中也面临着一些挑战和争议。首先，城市品牌在实施过程中往往伴随着较高的社会期望，而这些期望在实际操作中可能难以满足。品牌机制的积极象征功能可能掩盖了一些深层次的社会问题，如文化商品化、社会排斥和利益协调机制的不平衡。在一些港口城市中，由于制度路径依赖较强，城市品牌策略的引入可能引发一系列连锁反应，如空间再开发、资源再分配等，这些变化可能进一步加剧城市治理的不平等现象。

其次，城市品牌在文化领域的应用也引发了争议。以釜山国际电影节（Busan International Film Festival, BIFF）为例，该电影节作为釜山城市品牌的重要组成部分，不仅提升了城市的国际知名度，还促进了文化资源的整合和利用。然而，随着品牌逻辑与政治干预的交织，电影节逐渐演变为一种治理工具，其原有的文化自主性和社会批判功能被削弱。例如，在2014年，尽管釜山市政府明确反对，电影节仍然坚持放映一部关于“世越号”沉船事件的纪录片，最终导致市政府削减资金并展开调查。这一事件反映出城市品牌与政治权力之间的张力，也揭示了文化资源在治理过程中的复杂角色。

最后，城市品牌的社会功能仍然受到一定的制度限制。尽管釜山市政府强调市民参与，但在实际操作中，这种参与往往缺乏持续性和制度保障。市民群体和社区组织提出的建议和愿景，往往未能进入正式的治理议程。这种结构性的脱节，使得城市品牌倡导的“协同治理”更多地成为一种形象和合法性建构的手段，而非实质性的治理变革。因此，城市品牌在推动港口城市转型的过程中，虽然具有一定的治理潜力，但也存在诸多局限性。

综上所述，城市品牌在港口城市转型中的作用是多维度的。它不仅是一种象征性的表达工具，更是一种制度化的治理机制，能够在政策制定、空间规划和社会协调中发挥重要作用。然而，城市品牌的治理功能并非无条件有效，其实施效果受到政治、制度和社会条件的深刻影响。因此，对于其他港口城市而言，城市品牌的建设不能简单地复制釜山的经验，而需要结合自身的具体情况进行适应性调整。未来的港口城市治理研究应更加关注城市品牌在不同制度背景下的适应性，以及其在推动城市与港口重新整合中的实际效果。通过跨案例的比较分析，可以更全面地理解城市品牌在港口城市转型中的复杂作用，并为相关政策制定提供理论支持和实践指导。