澳大利亚公共数据共享立法与健康社会福利数据隐私保护：法律政策比较分析

《Data & Policy》：Public data sharing legislation, privacy and sharing of health and social welfare data in Australia: a legal and policy document analysis

本文针对澳大利亚政府推动公共部门数据共享与公众隐私保护需求间的矛盾，系统分析了联邦及四个州的数据共享立法框架。研究发现，现行数据共享法律并未实质性改变隐私法确立的个人信息使用规范，但各辖区在数据共享目的、接收方资质和技术要求等方面存在显著差异，可能影响跨辖区数据合作。研究提出通过统一隐私立法、制定技术指南和应用隐私增强技术（PETs）等策略化解制度冲突，为在维护社会许可（social licence）前提下安全共享健康与社会福利数据提供了重要政策启示。

　　

在数字化浪潮席卷全球的背景下，政府部门积累了大量公共部门数据（public sector data），这些数据如同埋藏在地底的矿藏，蕴含着优化公共服务、推动科学研究的巨大价值。澳大利亚政府敏锐地意识到这一点，近年来积极推动数据共享，希望通过打通数据壁垒，实现更精准的政策分析、更高效的资源配置。然而，这片看似富饶的“数据油田”的开采之路却布满荆棘。一方面，公众对个人隐私的关切日益升温，特别是2022年Optus和Medibank等重大数据泄露事件，如同一次次强烈地震，动摇了公众对数据安全的信心。另一方面，各州和联邦政府出台的数据共享法律如同不同规格的开采工具，彼此之间能否兼容、是否会因操作不当引发新的风险，成为摆在决策者面前的难题。尤其当数据涉及个人健康和福利信息时，如何在挖掘数据价值与保护公民隐私之间取得平衡，不仅关乎技术可行性，更触及社会伦理和法律边界。

为了厘清这片复杂的数据治理图景，由James Scheibner领衔的研究团队在《Data & Policy》上发表了深入研究。他们采用了一种混合研究方法，如同一位细致的考古学家，对澳大利亚五个司法管辖区（联邦、新南威尔士州、南澳大利亚州、维多利亚州和西澳大利亚州）已颁布或即将生效的数据共享立法、相关政策和指南进行了系统的比较法律与政策分析。研究团队首先通过灰色文献检索和学术数据库搜集了所有相关法规文件，然后设定了统一的比较标准：如何定义公共部门数据、哪些实体有义务共享数据、哪些实体可以接收数据、数据共享的合法目的以及安全要求。这种方法不仅勾勒出法律条文的全貌，还揭示了条文背后隐含的治理逻辑和潜在冲突。

研究发现，尽管各辖区法律都旨在促进数据共享，但在四个关键维度上存在显著“断层”。首先，在共享目的上，联邦和西澳的法律允许为研究目的共享数据，而新州和维州的法律则仅限于政策制定和服务规划。南澳的法规虽未明确提及研究，但其数据共享协议模板却为伦理委员会批准的研究项目留下了空间。其次，在强制共享规定上，新州、南澳和西澳的法律授权部长可以指令机构共享数据，而联邦和维州则更倾向于自愿共享。第三，在数据接收方资质上，联邦、新州和维州严格限定为公共部门机构，而南澳和西澳则允许在特定条件下与外部实体（如服务提供商、大学）共享。最后，在技术安全要求上，联邦、南澳和西澳的法律嵌入了“五安全框架”（Five Safes framework）作为风险评估工具，而维州则进一步发布了具体的技术去标识化指南，要求将数据收集、整合和分析团队分离。

这些差异并非无关紧要的条文细节，它们实际影响着数据能否在不同辖区间顺畅流动。例如，一个旨在改善全国医疗服务的跨州研究项目，可能因各州对“研究”合法性的不同认定而搁浅。更深刻的是，研究发现这些数据共享法律本身并未突破现有隐私法设定的底线。澳大利亚的隐私法基于“通知与同意”模型，但同时也为政府机构提供了诸多无需同意即可共享个人信息的例外情形，例如为保护公共收入或经伦理委员会批准的研究。这意味着，法律层面的障碍可能小于机构自身的谨慎解读。然而，法律的合规性并不等同于社会的认可。研究尖锐地指出，即使数据共享行为完全合法，如果忽视了公众的信任和期待，仍可能侵蚀其“社会许可”（social licence）——即公众在法律规定之外对某项实践的社会合法性认可。一旦社会许可崩塌，即使再完善的法律框架也难以支撑大规模的数据应用。

面对这些挑战，研究团队提出了三层递进的解决方案。第一层是立法协调，建议所有司法管辖区（特别是目前缺乏专门隐私立法的南澳大利亚州）出台统一的隐私法律，为个人信息保护提供明确且一致的标准。第二层是操作指南，呼吁各州学习维多利亚州的经验，由专门机构发布具体的技术指南，明确如何运用去标识化、可信研究环境（TREs）等工具安全地处理数据。第三层是技术赋能，倡导投资建设安全数据访问基础设施，并探索使用隐私增强技术（Privacy-Enhancing Technologies, PETs），如合成数据（synthetic data），在保护隐私的前提下释放数据价值。

这项研究的价值在于它首次系统描绘了澳大利亚分散式数据共享立法的全景图，并精准定位了可能阻碍数据价值实现的制度裂缝。它不仅为政策制定者提供了弥合这些裂缝的路线图，也为数据科学家和研究者理解复杂的数据访问规则提供了指南。在全球各国纷纷探索政府数据开放利用的今天，澳大利亚的经验和教训具有重要的借鉴意义。它提醒我们，数据治理不仅是一场技术竞赛，更是一场关于信任、伦理和社会契约的深刻对话。唯有在法律的刚性约束与社会的柔性信任之间找到平衡点，才能真正让数据成为造福社会的源泉，而非引发担忧的暗流。