蓝鳍金枪鱼捕捞案例：对日本渔业资源管理的启示

《Marine Policy》：Bluefin tuna TAC Case: Lessons for Japanese fishery resources management

日本传统渔业管理依赖非约束性行政指导和渔民自愿，导致蓝鳍金枪鱼捕捞失控。2015年WCPFC要求日本实施配额，但缺乏法律基础，2017年通过TAC法规。Hokkaido渔民因小规格捕捞禁令提起诉讼，法院以行政裁量为由驳回，但援引国际公约。此案揭示传统管理缺陷及向TAC过渡的挑战。

　　日本长期以来对渔业资源的管理主要依赖于非强制性的行政指导和渔民的自愿努力，而非通过法律手段设定捕捞限额。这种“软性”管理方式在控制捕捞量与鱼类种群繁殖能力之间的关系时，常常导致资源管理效果不佳。2014年，西太平洋和中太平洋渔业委员会（WCPFC）通过了严格的措施，旨在恢复太平洋蓝鳍金枪鱼的枯竭种群。因此，日本被要求从2015年的渔季开始，将全国的捕捞量限制在WCPFC所规定的范围内。日本政府将配额分配给各个管理区域（如都道府县和渔业区），但这些配额缺乏法律依据，导致后续多次被超额捕捞。2017年，日本政府最终将太平洋蓝鳍金枪鱼列为需通过总允许捕捞量（TAC）进行管理的物种。在北海道，由于此前出现大量超额捕捞的情况，新实施的严格TAC管理政策禁止捕捞小型蓝鳍金枪鱼，这导致一些在川内海区的小规模渔民提起诉讼。此案突显了日本传统渔业资源管理模式的不足。2018年对1949年《渔业法》的修正旨在通过TAC制度加强主要鱼类种群的资源管理。然而，人们担忧这些基于TAC的新规可能会像蓝鳍金枪鱼TAC案那样引发严重的冲突和混乱。

日本1949年《渔业法》明确规定，其宗旨是通过渔业协调组织的综合运作，提升渔业生产力，同时实现渔业行业的民主化。传统上，日本在管理渔业资源时倾向于避免设立具有法律约束力的捕捞限额。相反，日本更倾向于依赖非强制性的行政指导（“指导”）以及渔民的自愿管理措施。这一做法同样适用于太平洋蓝鳍金枪鱼的管理，而本文正是围绕这一主题展开的。然而，近年来，由于太平洋蓝鳍金枪鱼种群数量的显著下降，WCPFC作为区域渔业管理组织（RFMO）加强了保护措施。因此，作为WCPFC成员国，日本被要求对蓝鳍金枪鱼实施更严格的捕捞限制。本文所讨论的蓝鳍金枪鱼TAC案涉及小规模渔民因新实施的具有法律约束力的捕捞限额而被拒绝捕捞的情况。对此，受影响的渔民向日本政府和北海道政府寻求补偿。

此案的法律诉讼源于日本政府在设立具有法律约束力的蓝鳍金枪鱼TAC制度上的迟缓。在日本政府尚未建立相关制度之前，其主要依靠非强制性的行政指导和渔民的自愿合作来控制捕捞量。在2017年7月至2018年6月的渔季期间，一些北海道海区的渔民捕捞了大量小型蓝鳍金枪鱼（低于30公斤），这主要由于分配的配额缺乏法律约束力，基于行政指导制定。因此，从2018年7月起，所有北海道沿海渔民，包括原告，被禁止捕捞小型蓝鳍金枪鱼，尽管原告所在的海区在2017年7月至2018年6月的渔季期间已经遵守了分配的配额。此案发生在日本渔业资源管理系统的转型期，即从传统的行政指导和渔民自愿管理方式向基于TAC的输出控制管理方式转变的过程中。

本文旨在通过深入分析蓝鳍金枪鱼TAC案，阐明日本渔业资源管理的特点并揭示其中面临的挑战。文章共分为六个部分。在引言之后，第二部分提供了一项简要概述，介绍了国际上恢复太平洋蓝鳍金枪鱼种群的法规以及日本政府在国内实施这些法规所采取的措施。第三部分详细说明了原告，即川内海区的小规模渔民，为何发起这一法律诉讼，目的是挑战对所有北海道小规模渔民实施的蓝鳍金枪鱼捕捞禁令。原告提出了国家赔偿的诉求，认为捕捞禁令不合理，违反了条约中对小规模渔民利益的考虑义务。第四部分介绍了札幌地方法院的判决。第五部分从行政法和2018年修正后的《渔业法》下渔业资源管理的角度，对札幌地方法院的判决进行了深入分析。第六部分则总结了此案在推动日本渔业资源管理政策改革中的意义，并探讨了其在可持续管理方面所引发的挑战。

WCPFC是一个多边条约，旨在确保西太平洋和中太平洋海域金枪鱼及其类似物种的长期保护和可持续利用。根据条约规定（第9条），WCPFC于2004年成立，以实现该条约的目标和宗旨。日本自2005年起成为WCPFC的成员国。在2014年12月于萨摩亚举行的第十一届常规会议上，WCPFC通过了《2014–04年保护与管理措施》，旨在制定一个多年期的蓝鳍金枪鱼恢复计划。这一措施为日本国内的渔业资源管理提供了重要的国际框架。然而，日本政府在实施这些国际措施时，仍然采用了非强制性的行政指导和渔民自愿管理的方式，导致实际执行中出现了诸多问题。

在北海道，于第四管理期（2018年7月至2019年6月）期间，政府实施了针对小型蓝鳍金枪鱼的捕捞禁令。这一禁令的出台，与2017年7月至2018年6月的第三管理期中，允许捕捞的小型蓝鳍金枪鱼配额为111.81吨有关。这一配额是所有都道府县中第三高的，仅次于长崎县（613.8吨）和青森县（256.3吨）。然而，尽管在第三管理期中，北海道的渔民遵守了配额，但第四管理期的禁令却在未进行充分评估的情况下实施，导致了小规模渔民的不满和法律诉讼。此案揭示了日本在渔业资源管理过程中，由于缺乏明确的法律约束力，导致政策执行与渔民实际需求之间出现矛盾。

札幌地方法院于2020年11月27日作出裁决，驳回了原告的诉求。该裁决的要点包括法院对行政机构在立法应用中的裁量权的认可，以及对日本政府和北海道政府所采取的蓝鳍金枪鱼管理政策的合法性判断。法院认为，这些管理政策并未违反法律，但同时也指出，法院在裁决过程中参考了《西太平洋和中太平洋海域高迁徙鱼类种群保护与管理公约》（简称“WCPF公约”）的相关条款，尤其是该公约中对小规模渔民在渔业资源管理中应承担的义务（第5（h）条）。因此，法院“间接”地将WCPF公约的相关规定纳入了对国内法规的解释和适用过程中。

此案的裁决显示，日本在行政诉讼中，原告的胜诉率普遍较低。然而，尽管法院的裁决对原告不利，此案仍然具有重要的政策意义。它反映了日本在渔业资源管理过程中，传统模式的不足以及新政策实施过程中可能出现的问题。蓝鳍金枪鱼TAC案发生于日本渔业资源管理系统的转型期，即从传统的行政指导和渔民自愿管理方式向基于TAC的输出控制管理方式转变的过程中。此案揭示了日本在实施新政策时，如何平衡法律约束力与行政灵活性，以及如何在政策执行过程中保障不同规模渔民的合法权益。

从行政法的角度来看，此案的裁决引发了关于行政机构在渔业资源管理中的权力行使和责任履行的讨论。法院的裁决强调了行政机构在立法实施中的裁量权，同时也指出，行政机构在执行过程中需要考虑国际公约中的相关义务，尤其是在涉及小规模渔民权益的问题上。此案表明，日本在渔业资源管理政策改革过程中，需要在法律约束力和行政指导之间找到平衡点，以确保政策的公平性和有效性。此外，此案还揭示了日本在实施新政策时，如何处理传统做法与现代管理方式之间的冲突，以及如何在法律框架内协调不同利益相关方的需求。

蓝鳍金枪鱼TAC案的裁决结果对日本的渔业资源管理政策具有深远影响。一方面，它表明日本政府在实施具有法律约束力的TAC制度时，仍然面临诸多挑战，包括政策执行的不一致性、渔民对新政策的不理解以及政策与国际义务之间的协调问题。另一方面，此案也促使日本在未来的渔业资源管理政策中，更加注重对小规模渔民权益的保护，以及如何在政策实施过程中减少冲突和误解。因此，此案不仅是一个法律诉讼的案例，更是日本在渔业资源管理政策改革过程中，如何应对传统与现代管理模式之间矛盾的一个缩影。

从可持续渔业的角度来看，此案凸显了日本在实施TAC制度时所面临的实际困难。尽管TAC制度旨在通过设定捕捞限额来确保渔业资源的可持续利用，但在执行过程中，由于配额分配缺乏法律约束力，导致渔民在实际操作中出现违规行为。这种违规行为不仅影响了渔业资源的保护效果，也对渔民的经济利益造成了损害。因此，此案的裁决结果对日本未来的渔业资源管理政策具有重要的警示作用，即在实施新政策时，必须确保政策的透明度、公平性和可执行性，以避免类似问题的再次发生。

此外，此案还揭示了日本在国际渔业管理合作中的角色和责任。作为WCPFC的成员国，日本在实施国际公约规定的保护措施时，必须与国际组织和成员国之间保持良好的沟通与协调。然而，由于日本在政策执行过程中缺乏足够的法律约束力，导致了与国际公约之间出现的不一致。因此，此案不仅是一个国内法律问题，也是一个国际渔业管理合作的问题。它表明，日本在未来的渔业资源管理政策中，需要更加注重与国际组织之间的协调，以确保政策的合规性和有效性。

从行政法的角度来看，此案的裁决结果对日本的行政机构在立法实施中的权力行使具有重要的参考价值。法院在裁决中强调了行政机构在渔业资源管理中的裁量权，同时也指出，行政机构在执行过程中必须考虑国际公约中的相关义务，尤其是在涉及小规模渔民权益的问题上。因此，此案的裁决结果对日本的行政机构在未来的渔业资源管理政策中，如何平衡法律约束力与行政灵活性具有重要的指导意义。

综上所述，蓝鳍金枪鱼TAC案是一个具有重要政策意义的案例，它不仅揭示了日本传统渔业资源管理模式的不足，也反映了日本在实施新政策过程中所面临的挑战。此案表明，日本在未来的渔业资源管理政策中，需要更加注重法律约束力的建立，以及如何在政策执行过程中保障不同规模渔民的合法权益。此外，此案还促使日本在国际渔业管理合作中，更加注重与国际组织之间的协调，以确保政策的合规性和有效性。因此，此案不仅是一个法律诉讼的案例，更是日本在渔业资源管理政策改革过程中，如何应对传统与现代管理模式之间矛盾的一个缩影。