新时期的中国农业与食物安全

　　到2020年中国要实现全面建设小康社会的宏伟目标，以2000年为基点，20年期间中国国内生产总值将平均年递增7.18%，这是一个新的发展时期。中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题关系国民经济和社会发展的全局，全面建设小康社会的重点在农村。 

    食物是人类赖以生存和发展的重要物质基础，农业是提供食物的重要源泉。中国农业经过几十年的长足发展，使人民对食物的数量需求基本得到保障，但仍需要继续给予足够关注和重视。同时，随着经济社会发展和人民生活水平的提高，食物质量安全和食物资源可持续利用也已提上国家的重要议事日程。 

   一、中国农业发展的新形势 

    1.农业发展取得新成就 

    ——食物保障水平渐趋稳定。中国用占世界约9%的耕地生产了占世界25%左右的粮食，解决了占世界21%左右人口的吃饭问题。食物的结构不断优化，肉、蛋、奶、果、菜、水产品等在整个食物结构中的比重不断上升。 

    ——农业产业结构逐步优化。通过结构调整，近年来种植业的比重不断下降，畜牧业、渔业的比重有所上升，农产品加工业得到快速发展。2002年中国的农(种植业)、林(不包括林业产业)、牧、渔业的总产值为27390.80亿元，它们所占的比重分别是54.5%、3.8%、30.9%和10.8%。 

    ——农业产业化程度显著提高。全国6.6万个改变了传统的农业经营方式的各类农业产业化经营组织，带动了近7000万农户从家庭分散经营走向规模化生产。2002年全国规模以上农产品加工企业达到5.6万家，从业人员1600万人，占全部工业从业人员的28%。 

    ——农村基础设施有所改善。农村机械化、水利、交通、通讯、水电等公共事业不断发展，2002年，农村集体和农民个人固定资产投资达到8011.1亿元，比1989年增长5.2倍，农村基础设施和农民居住环境有了改善，全国城镇化水平由1989年的26.2%提高到2003。 

    ——农民收入渠道逐步拓展。农民市场意识有所增强，农产品商品率提高，农民外出务工规模扩大，现金收入增长较快，农村居民温饱型生活正在向全面小康生活发展，2003年中国农民人均纯收入达到2622元。 

    2.农业发展需要解决若干重要问题 

    巩固和加强农业的基础地位、建设现代农业、全面建设农村小康社会是一项长期、复杂而艰巨的任务。当前中国的农业和农村经济仍处于提升时期，还存在着发展中的矛盾。例如：应更加重视农业基础设施建设，增强粮食综合生产能力；应尽快改变传统的农业生产方式，提高农业生产的集约化、规模化、产业化程度；继续加大科技投入，增强科技对农业的支撑能力；高度关注资源与环境问题，缓解和扭转资源紧缺、环境恶化的状况等。 

    二、新时期的中国食物安全 

    1974年11月，联合国粮农组织在世界粮食大会上通过了《世界粮食安全国际约定》，从食物数量满足人们基本生存需要的角度，第一次提出了“食物安全”的概念。经过近30年的发展，“食物安全”的含义包括了几个大的方面：从数量的角度，要求人们既能买得到、又买得起需要的基本食物；从质量的角度，要求食物的营养全面、结构合理、卫生健康；从发展的角度，要求食物的获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。 

    1.当前中国食物安全的现状 

    1995年以来，世界粮食的消费需求在持续增长，但粮食的总产量8年来却没有明显增加。从2000年开始，全球出现了当年粮食生产量比消费量低的情况，2003年全世界粮食的消费量超过生产量约9300万吨，世界粮食储备也降低到30年来的最低水平。目前世界上仍有大约8亿人没有解决温饱问题，到2050年，估计世界人口还会从目前的60多亿增加到90亿左右，全球粮食供需形势是很严峻的，不能掉以轻心。 

    就中国粮食安全状况而言，应该说粮食数量安全正在解决之中。1995年以后的连续四年，中国的粮食生产总量一直维持在5亿吨左右，人均达到了400千克左右的粮食占有量。自2000年以来，中国粮食年消费需求大致在4.8-4.9亿吨之间，由于粮食库存和粮食进口的调节，粮食供应基本可以满足。到2030年，中国人口的持续增长将要达到高峰期，预计达到16亿人口，粮食等食物的消费将进入一个新的历史时期。 

    食物的质量安全已经成为全球的焦点之一，除了关注食物的内在品质以外，由新技术引发的转基因食物安全性问题也日益受到重视。中国政府有关部委就食品安全关键技术开展了专项研究，重点解决食品安全中的关键检测、控制、监测技术，建立适合中国国情的食品安全科技支撑创新体系。为了从根本上解决农产品污染和安全问题，在全国范围内开展“无公害食品行动计划”、“食品药品放心工程”等工作，以市场准入为切入点，从产地和市场两个环节入手，政府多部门联合行动，实行从土地到餐桌的全程质量控制，很好地规范了食品市场经济秩序，提高了食品安全水平。 

    2.未来30年食物安全的发展目标 

    为保障国家食物安全和人民身体健康，国家食物与营养咨询委员会在联合多部门、跨学科专家进行研究的基础上，提出了基本小康社会(2010年)、全面小康社会(2020年)、向富裕阶段过渡时期(2030年)三个阶段的食物安全目标。 

    每一个阶段的食物安全目标又划分为三大类：食物生产目标、食物消费目标和食物营养目标。国家食物与营养咨询委员会的报告中提出，在2010年、2020年和2030年，食物生产目标中粮食年总产量分别应该达到约5.5亿吨、6.5亿吨和7.5亿吨，粮食人均年占有量应该分别达到391千克、437千克和472千克；食物消费目标中人均年消费谷物分别应该是152千克、147千克和146千克；食物营养目标中的人均日摄入蛋白质应该分别达到77克、81克和86克。 

    3.以《纲要》为指导保障中国的食物安全 

    中国是世界上人口最多的国家，食物安全和居民营养改善始终是中国乃至全世界共同关注的重大问题。2001年中国政府正式颁布实施了《中国食物与营养发展纲要(2001-2010年)》，《纲要》提出了今后10年要优先解决三个重点领域、两个重点地区、三个重点人群的食物与营养发展问题。三个重点领域是：加快发展奶类产业，大力发展大豆产业，加快发展食品工业。两个重点地区是：农村地区和西部农村地区。三个重点人群是少年儿童群体、妇幼群体、老年人群体。今后10年食物与营养发展的基本原则概括为“五个坚持”：一是坚持食物生产与消费协调发展的原则，适应居民营养改善的需要，建立以农业为基础、以食品工业为龙头的现代食物产业体系；二是坚持食物资源利用与保护相结合的原则，合理开发利用食物资源，实现可持续发展；三是坚持食物质量与安全卫生管理相结合的原则，加强对食物质量的监测和管理，全面提高食物质量和安全卫生水平；四是坚持优化结构与预防疾病相结合的原则，调整优化食物与营养结构，预防营养性疾病，提高全民营养与健康水平；五是坚持继承和创新相结合的原则，发扬中华饮食文化优良传统，全面提高食物发展科技水平，走有中国特色的食物与营养发展道路。 

   三、确保食物安全的战略对策 

    1.从“食物安全”的高度审视“粮食安全” 

    要科学把握和解决粮食安全问题，应该从食物安全的高度进行审视，不仅食物概念的内涵比粮食更丰富、更全面，而且树立食物安全的新观念是实现粮食安全的基础和保证。 

    ——“粮食”与“食物”概念内涵不同。“粮食”是指稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子及其它杂粮，还包括薯类和豆类。而“食物”的内涵比“粮食”宽泛得多，例如，FAO生产年鉴统计的“食物”类别包括：谷物类，块根和块茎作物类，油料作物类(包括豆类)，蔬菜和瓜类，糖料作物类，水果和浆果类，家畜和家禽类，水产品类，等等，共有8大类100多种食物。 

    ——“粮食”和“食物”的产业范围不同。“粮食”的生产主要是种植业，在水田和旱地，而且，按照中国政府的有关规定，生产“粮食”的耕地坡度要求在25度以下，否则需退耕还林(草)。“食物”生产则是面向整个国土资源，既包括种植业(水田和旱地)，也包括畜牧业(草原)、林业(山地)、水产业(水域)等。 

    ——“粮食安全”和“食物安全”的评价指标不同。“粮食安全”是在食物基本等同于粮食的情况下，如何提高和保护粮食生产能力，也包含消费过程中注意膳食平衡、合理搭配等内容，主要评价指标有粮食产量水平、库存水平、贸易依存水平、贫困人口温饱水平等。而“食物安全”包含了粮食在内的各种食物的总量平衡、有效购买能力，食物的营养全面、结构合理、卫生健康，以及食物的获取要注重保护生态环境和合理利用资源等，评价指标体系既需要有“粮食安全”的评价指标，更要有“非粮食类食物”的评价指标，来对山地、草原和水域食物生产进行综合评价，还要增加各种食物的营养卫生、区域资源环境压力、可持续发展等方面的许多指标。 

    ——“粮食安全”和“食物安全”的发展目标不同。“粮食安全”主要重视粮食数量的供需平衡，主要目标是粮食主产区如何发展粮食产业、促进种粮农民增加收入、保障粮食有效供给；“食物安全”则是在粮食安全的基础上，充分发挥区域比较优势，宜粮则粮、宜牧则牧、宜林则林、宜渔则渔，注重原料转化(如饲料粮、饲料草转化为肉蛋奶和水产品等)、农产品加工、食物多样化及其安全卫生、营养丰富，这更加符合小康社会发展、人与自然和谐共处的要求。 

    2.保护和提高粮食综合生产能力 

    从恢复和增强粮食综合生产能力入手，应该采取以下六项主要措施： 

    第一，理顺对粮食生产的支持政策，加强政策的宣传与落实。不但要对政策的落实情况进行必要的检查督促，还要加强政策的宣传工作，让在粮食生产一线的干部、农民从这些政策中受益，切实提高农民种粮的积极性、主动性。 

    第二，发挥区域比较优势，通盘规划中国的粮食生产布局。最近，中国政府已经颁布实施的《优势农产品区域布局规划》和《国家优质粮食产业工程建设规划(2004-2010)》，对于合理有效地配置农业生产要素、逐步形成合理的区域布局和专业分工、提高农产品(包括粮食)的综合效益和国际竞争力具有重要意义。 

    第三，确保耕地面积，加强节水型农业发展。影响粮食综合生产能力的因素是多方面的，中国是一个耕地面积和水资源相对短缺的国家，对于耕地面积和水资源的合理有效利用要给予高度重视。 

    第四，重视耕地质量建设，提高耕地对粮食生产的保障能力。在土壤肥力建设、耕地污染治理、农田水利等农业基础设施建设、农业生态建设等几个方面要进一步加强工作力度。 

    第五，加大科技创新力度，增强农业科技对粮食生产的支撑作用。要加大支持农业科技创新体系的建设，健全农业技术推广体系；要对农业科技发展的方向进行战略性调整，适应粮食数量安全与质量安全并举的新形势；要积极支持不断涌现的农民合作经济组织和农村多元化科技中介组织的发展，使科技创新和技术推广在新形势下充满生机和活力。 

    第六，重视产业化、集约化、规模化经营，提高粮食生产的综合效益。要以增加单产、改善品质和提高土地产出率为基本目标，在规模化、集约化的基础上，应用先进适用科学技术、现代企业管理理念和手段、现代工业装备条件，加强粮食加工转化，推进粮食产业化进程，从而实现粮食生产综合效益的提高。 

    3.加强食物质量安全体系建设 

    全面加强食物质量安全体系的建设，是一项包括技术体系、标准体系、监测体系、管理体系等内容丰富、涉及农业、卫生、科技、轻工、质检、工商等多部门的系统工程，要协调和组织社会各方面的力量共同努力。食品标准体系和食品质量检验监测体系是食品质量安全体系的核心内容。食品质量检验监测体系要以食品安全技术体系为支撑、以食品标准体系为依托开展工作，它不仅要起到对食品质量的监督作用，还要积极发挥其宣传引导、咨询服务等功能。体系的建设主要包括检验监测网络布局、人员培训、技术推广与咨询、常规研究、食品质量监测报告等。由于食物安全工作涉及多部门、多领域，如何协调和组织各个相关部门共同开展食物安全工作，理顺食品安全的管理体系，这是一项很重要的任务。